موانع استقرار بودجه ریزی عملیاتی در سازمان

مزایای بودجه ریزی عملیاتی

تجربه کشورها نشان می دهد بکارگیری بودجه ریزی عملیات به عنوان اقدامی اصلاحی که تنها پیوند فنی میان بودجه و عملکرد ایجاد می کند، اشتباه است. با این حال بودجه ریزی عملیاتی ( با علم به این که پیوندهای میان شاخص های عملکرد وتخصیص منابع صرفاً فنی نیستند و از گزینه های سیاسی نیز متأثر می شود) دارای مزیت های فراوانی است که شامل موارد زیر است :

1 – افزایش پاسخگویی عمومی :

اگر چه بسیاری از دولت ها دسترسی به اطلاعات عملکرد خود را امکان پذیر می سازند، اما در ورای بحث های سیاسی ، اطلاعات عملکرد منتج از بودجه ریزی عملیاتی می تواند به شیوه های مختلف ، نظیر اسناد بودجه ای ، برنامه های راهبردی و گزارش عملکرد به اطلاع عموم برسد.

2-مدیریت برای عملکرد بهتر:

توانایی سنجش عملکرد بر همۀ مراحل اجرای بودچه ریزی عملیاتی تأثیر می گذارد.[1]

اطلاعات عملکرد ، بیشتر مورد استفاده مدیرانی قرار می گیرد که مایلند کارایی عملیاتی برنامه ها و فرایندهای کاری خود را افزایش دهند. تشویق مدیران به استفاده از بودجه ریزی عملیاتی ، مستقیم ترین پیوند میان اطلاعات عملکرد و افزایش کارایی و کیفیّت خدمات است . این رویکرد با استفاده های منفی از اطلاعات عملکرد ، از جمله استفاده برای تنبیه و مجازات یا پاداش فردی ( که خطر تشویق قانون گریزی یا سوء استفاده از سیستم به جای بهبود عملکرد را در پی دارد) تفاوت دارد.

سیستم پاداش سازمانی و سیستم ارزیابی عملکرد، حلقه های اتصال اصلی در فرایند مبادله بین هر یک از کارکنان و سازمان می باشد. کارکنان منابع زیادی مانند وقت ، تلاش ، دانش ، مهارت ، نوآوری و توان خود را به سازمان اهدا می کنند. در مقابل سازمان نیز خدمات آنها را به شکل ملموس و غیر ملموس جبران می کند.(الوانی، 1380 : 148 )

شاخص های کارایی ، حجم کار ، کیفیت خدمات و رضایت مشتری ، شاخص هایی هستند که برای بهبود عملکرد برای مدیران ارزش زیادی دارند. این شاخص ها را می توان برای تعیین اهداف عملکرد و طراحی راهبردهایی برای نیل به اهداف ، رد گیری عملکرد در طول زمان ، مقایسه عملکرد با عملکرد سازمان های دیگر و انعقاد قراردادهای مبتنی بر عملکرد بین کارکنان دولت و بخش خصوصی بکار برد.

3- بهبود نحوه تخصیص منابع :

در بودجه ریزی عملیاتی ، منابع با شاخص های عملکرد مرتبط می شوند. مرتبط ساختن برنامه ریزی راهبردی به تخصیص منابع یکی از الزامات اصلی تخصیص منابع بر مبنای هدف است. سازمانها باید شاخص های عملکرد و اهداف راهبردی را در بودجه های پیشنهادی خود ارائه دهند. این شیوه به تصمیم گیران در زمینه تخصیص منابع در بین سازمانها کمک می کند و مستلزم آن است که تحلیل گران بودجه ، ضرورت بودجه درخواستی هر سازمان ، رابطۀ آن با اولویت های برنامه راهبردی سازمان ، اهمیت آن برای اهداف سیاست های دولت و خطرات یا میزان عدم قطعیت برآورد هزینه ها را بررسی کنند. این رویکرد تضمین می کند که همه پیشنهادهای بودجه ای با استفاده از معیارهای یکسان تحلیل شوند و اهمیت نسبی آنها در نظر گرفته شود. به طور خلاصه می توان مزایای بودجه ریزی عملیاتی را چنین عنوان نمود:

تمرکز به نتایج

افزایش پاسخگویی بر اساس نتایج

مدیریت راهبردی منابع

بهبود مدیریت عملکرد

بهبود نحوۀ تخصیص

ارائه چشم انداز میان مدت ( با مرتبط ساختن برنامه های راهبردی با منابع )(پناهی ، 1384 : 17)

الزامات بودجه بندی عملیاتی :

بودجه ریزی عملیاتی با توجه به مزایایی که دارد در مراحل مختلف مستلزم اقدامات پیچیده در ابعاد فنی و سیاسی نظام بودجه ریزی است. علاوه براینکه سیستم حسابداری و نظام مدیریت باید هماهنگ با فرایند بودجه ریزی عملیاتی دچار تحول شوند، توافق و هماهنگی در سطوح مختلف قوه مجریه با قوه مقننه از الزامات اصلی موفقیت بودجه ریزی عملیاتی محسوب می شود. در این رابطه باید به موارد زیر توجه کرد:

اگر قرار باشد که بودجه ریزی عملیاتی در عمل به موفقیت دست یابد نباید آن را صرفاً به صورت یک پیوست به بودجه « اقلام مخارج » اضافه نمود. این کار مستلزم تغییراتی بنیادی در سیستم های اطلاعات مدیریت ، سیستم های حسابداری و به طور کلی در شیوۀ مدیریت دستگاههای دولتی است چنانکه « جویس» دراین باره در کتاب خود گفته است:

« تا زمانی که تصمیم گیرندگان در دستگاههای دولتی و قوه مقننه به هنگام اتخاذ تصمیم درباره تخصیص منابع و بودجه از اطلاعات مربوط به عملکرد استفاده مؤثری به عمل نیاورند ، نمی توان انتظار تغییری اساسی در فرایند بودجه را داشت. این اطلاعات چنانچه بتوان معیارها و شاخص های سنجش ( واحد حجم کار ) مناسبی برای اندازه گیری نتیجۀ کار سازمان طراحی کرد ، برای تغییر در سیاست ها و فرایند بودجه لازم است ، اما کافی نیست. در واقع این تحول فقط در صورتی به وقوع خواهد پیوست که فرهنگ سنجش عملکرد بر فرایند سیاستگذاری حاکم شود . بنابراین در کوتاه مدت باید تلاش ها را بر تدوین و طراحی شاخص مناسب برای سازمانهای دولتی متمرکز کرد و بی دلیل بر کاربرد آنها به عنوان ابزار تخصیص منابع اصرار نورزید».

یک بودجه عملیاتی ایده آل ، باید – فراتر از یک بودجۀ موضوعی ساده – اطلاعات مربوط به فصول ، برنامه ها یا دستگاههای اجرایی همراه با نتایج پیش بینی شده را به تفکیک در بر داشته باشد. چنین بودجه ای باید به روشنی ارتباط بین اعتبارات هزینه شده توسط دولت و نتایج حاصله برای مردم را نشان دهد و تشریح نماید که این ارتباط چگونه به وجود آمده است . تشریح دقیق این رابطه کلید مدیریت مؤثر برنامه هاست . بروز مغایرت بین برنامه و آنچه در عمل تحقق می یابد مدیران را به فکر بررسی منابع بکار گرفته شده در برنامه و نحوۀ ارتباط آنها با نتایج حاصله وا می دارد تا میزان اثر بخشی و کارایی برنامه مشخص شود.

در بودجه ریزی عملیاتی ، نباید همواره انتظار داشت که نتایج مثبت فرایند بودجه ریزی با پاداش مواجه شوند و نتایج ضعیف ، پیامدهای مالی منفی در برداشته باشند . این نگرش که بودجه ریزی عملیاتی شیوه ای مکانیکی (سطح مشخصی از عملکرد در مقابل سطح مشخصی از منابع مالی ) یا فرایندی تنبیهی است ( کاهش منابع مالی به دلیل نرسیدن به نتایج مورد نظر ) سودمند نیست و این روابط مکانیکی را نمی توان ایجاد کرد، چون ممکن است به جای افزایش پاسخگویی ، با طرفداری از مدیرانی که توانسته اند با در نظر گرفتن اهداف پایینی انتظارات را برآورده سازند، ارزش این فرایند از میان برود. تعیین اولویت های بودجه ای تابعی از ارزش ها و منافع جایگزینی است که بودجه عملیاتی می تواند آگاهی نسبت به آنها را افزایش دهد،ولی تابع عواملی همچون برابری ، نیازهای برآورده نشده ونقش  مناسب دولت در پاسخگویی به این نیازها نیز هست.

بودجه ریزی عملیاتی در تحقق نتایج برنامه و تضمین پاسخگویی اهمیت بسزایی دارد ولی خالی از خطر نیز نیست. دولتی که برای ایجاد طرح ها و اقدامات خود بر دستاوردهای دستگاههای اجرایی خود تکیه می کند، با چالش تشویق استفاده از این اطلاعات در تصمیم گیری بودجه ای ، بهبود برنامه ها و مدیریت سازمان روبرو می شود ، استفاده آشکارتر از اطلاعات عملیاتی در تصمیم گیری ، نکات مثبت بسیاری را به همراه دارد ، ولی کار آسانی نیست. تصمیم گیران نیازمند دستورالعملی هستند که بودجه ریزی عملیاتی موفقیت آمیز را تعریف کند و عناصر اصلی و خطرات بالقوه را شناسایی نماید.

اطلاعات و شاخص های معتبر عملکرد برای حمایت از بودجه ریزی عملیاتی دارای اهمیت زیادی است ، برای اینکه داده های عملیاتی در تصمیم گیری درباره تخصیص منابع بهتر مورد استفاده قرار گیرند، تصمیم گیران باید به مناسب بودن و دقت اطلاعات مرتبط با نتایج و شاخص هایی که ارائه کرده اند، اطمینان داشته باشند. بدین معنی که این اطلاعات باید شاخص های معتبر و جامع نتایج برنامه ها باشند.احتمالاً تصمیم گیران از اطلاعات عملیاتی که به نظر آنان معتبر ، قابل اعتماد و نمایانگر توافق همگانی عناصر ذیربط درباره اهداف عملیاتی نیست ، استفاده نمی کنند. کیفیت و اعتبار اطلاعات عملیاتی و توانایی سازمان ها ودستگاه ها برای ارزیابی و نشان دادن کارایی برنامه ها در موفقیت بودجه ریزی عملیاتی نقش مؤثری دارد.

موفقیت بودجه ریزی عملیاتی به هم جهتی اهداف عملیاتی با فعالیت های مدیریتی وابسته است. هر اندازه پیوند میان اهداف عملیاتی سازمان بودجه و اعتبارات هزینه شده بیشتر باشد، مدیریت عملیات در سر تا سر سازمان دستگاه اجرایی تقویت می شود و اعتبار داده های بودجه ای و عملکرد مالی مرتبط با طرحهای عملیاتی افزایش می یابد ، ارتباط روشن تر و نزدیک تر خواسته های عملیاتی و بودجه ای مورد انتظار ، می تواند بیشتر بر بحث های بودجه تأثیر بگذارد و توجه تصمیم گیران را از منابع به نتایج معطوف کند.

باید از بودجه ریزی عملیاتی و دستاوردهای احتمالی آن تعریف روشنی ارائه کرد تا با اقبال همگانی همراه شود.اگر چه شاخص های عملکردفقط یکی از عوامل متعددی هستند که قانون گذاران در هنگام تدوین بودجه به آن توجه می کنند، اما باید به شکلی نظام مند بکار گرفته شوند. علاوه بر این ، نمایندگان مجلس به احتمال زیاد تنها زمانی به ذکر شاخص های عملکرد می پردازند که با علائق و رأی مردم  حوزه انتخابیه آنها همخوانی داشته باشد.

برخی مواقع در بودجه ریزی عملیاتی ، تخصیص منابع به عملکرد سال قبل بستگی دارد. بنابراین از لحاظ نظری سازمانهایی که به بخش بزرگی از اهداف عملکردی خود دست می یابند باید اعتبار بیشتری دریافت کنند وسازمانهایی که عملکرد ضعیفی دارند باید اعتبار کمتری دریافت کنند ، اما این مسأله معمولاً در خیلی از کشورها انجام نمی شود، شاید یکی از دلایل این امر ، دشواری ایجاد نظامی عادلانه است که در برابر « دست کاری » در شاخص های عملکرد به دلیل عدم وجود اطلاعات کافی رخ می دهد و زمانی که منابع محدود یا ناکافی هستند ، پیوند میان شاخص های عملکرد و تخصیص منابع مخدوش می شود، حتی اگر برنامه ای عملکرد مثبتی داشته باشد؛ درعملکرد مطلوب ممکن است منابع مالی مناسب به آن تخصیص نیابد، ولی چون درحوزه کارکردهای اصلی دولت نیست برعکس ، ممکن است تأمین مالی برنامه هایی که از لحاظ هزینه ها مقرون به صرفه نیستند یا عملکرد نامطلوبی دارند( همچون آموزش ) ، اما به کارکردهای اصلی دولت ارتباط دارند، ادامه یابد.[2]

[1] .Harris-2001-P:42

[2] . پاسخ فرماندار هاوایی به نظرسنجی دولت آمریکا در مورد قانون برنامه عملکرد دولت سال 1998

  مدل تحلیلی سه‌شاخگی

آسیبهای سازمانی علل، عوامل و مشکلات اساسی و پایه‌ای می‌باشند که سازمان  را در معرض بحران قرار داده و موجب می‌شوند که سازمان از رشد متناسب و سالم خود باز بماند. پدیده سازمان و مدیریت را می‌توان بر حسب سه دسته عوامل رفتاری، ساختاری و زمینه‌ای بررسی و تجزیه و تحلیل نمود. منظور از عوامل رفتاری (محتوایی) کلیه عوامل مربوط به نیروی انسانی که محتوای سازمان را تشکیل می‌دهند ـ مانند انگیزش، روحیه کار و رضایت شغلی ـ شامل می‌شود؛ عوامل ساختاری در برگیرنده مجموعه روابط منظم حاکم بر اجزای داخلی سازمان که بدنه آن را می‌سازند ـ مانند ساختار سازمانی، قوانین و مقررات ـ می‌باشد؛ و سرانجام عوامل زمینه‌ای شامل محیط و شرایط بیرونی که سبب‌ساز عوامل رفتاری و ساختاری هستند، می‌گردد (میرزایی،1377 :316)

علت نامگذاری این مدل به سه شاخگی آن است که ارتباط بین عوامل ساختاری، رفتاری و زمینه‌ای به‌گونه‌ای می‌باشد که هیچ پدیده یا رویداد سازمانی نمی‌تواند خارج از تعامل این سه‌شاخه صورت گیرد. به عبارت دیگر، رابطه بین این سه‌شاخه یک رابطه تنگاتنگ بوده و در عمل از هم جدایی ناپذیرند. در واقع ، نوع روابط موجود بین این سه شاخه از نوع لازم و ملزوم بوده و به مثابه سه شاخه روییده از تنه واحد حیات سازمان می‌باشند.

آسیبهای ساختاری که علل و عواملی پایه‌ای هستند؛ “نظم ترکیبی” یا “نظم چنیشی” عناصر اصلی تشکیل دهنده سازمان را برهم زده و ساختارهای اصلی سازمان را ـ که عبارتند از ساختارهای طبیعی و فیزیکی، ساختارهای مالی و اقتصادی، ساختارهای انسانی و ساختارهای اطلاعاتی ـ  در معرض بحران قرار می‌دهند؛ آسیبهای رفتاری که علل و عواملی پایه‌ای هستند؛ از جهات گوناگون رفتارهای انسانی و در نتیجه کارکردهای (وظایف اصلی) سازمان را در معرض بحران قرار می‌دهند وآسیبهای زمینه‌ای که علل و عواملی پایه‌ای هستند رابطه و تعامل مناسب و واکنش بموقع و درست سازمان را با سیستمهای همجوار محیطی‌اش بر هم زده و در این روابط ایجاد بحران می‌نمایند

درچنان رابطه‌ای، عوامل ساختاری و رفتاری و زمینه‌ای به شکل روابط سیستمی مداوم در حال تعامل می باشند و سه‌ شاخه مزبور، سه گونه از یک نوع ـ عمدتاً از نوع غالب زمینه ـ بوده و بین آنها به هیچ وجه سه‌گانگی حاکم نمی‌باشد. بنابراین، تمایز و تشخیص این سه جنبه از حیات سازمانی، صرفاً نظری بوده و فقط به منظور تجزیه و تحلیل شناخت مفاهیم و پدیده‌های سازمانی می‌باشد  (میرزایی،317:1377)

با توجه به مطالعات ادبیاتی ، مصاحبه با متخصصان در امر بودجه ریزی و همچنین تحقیقات انجام شده در این زمینه نشان می دهد که بودجه ریزی عملیاتی به عنوان یکی از مهمترین ابزار کارآمدی مدیران در پاسخگویی و اثر بخشی تصمیم گیریها و کنترل می باشد.

پرورش مدیران کارآمد و لایق نقش بسیار اساسی در فرآیند بودجه ریزی عملیاتی ایفاد می کند. در این شیوه افزایش اختیارات مدیران دستگاههای اجرایی و ایجاد بستر عملیاتی مطمئن  و عاری از ریسک ، ظرفیت سازی مدیریتی متغیرهای کلیدی محسوب می شوند.

بهبود مدیریت در واقع پیش شرط اصلاحات بودجه ای است و باید دستگاههای اجرایی قابلیت های لازم را در درون سازمان خود به منظور ارزیابی دقیق فرآیندهای تخصیص منابع در درون دستگاههای اجرایی و ساختارهای مدیریتی به وجود آورند. هدف از این کار باید افزایش توانایی دستگاههای مصرف کننده بودجه در یافتن کم هزینه ترین و مقرون به صرفه ترین راه برای انجام وظایف محوله و تخصیص منابع صرف جویی شده به فعالیتهای مفید دیگر باشد. این تحقیق درصدد آن است که مهمترین شاخصهایی که مربوط به موانع پیاده سازی بودجه بندی عملیاتی در سازمان تأمین اجتماعی گردیده است ، مورد بررسی قرار دهد که مهمترین این موانع به شرح زیر می باشد.

موانع استقرار بودجه ریزی عملیاتی

موانع محیطی :

نبود فرهنگ پاسخگویی – عدم الزام به پاسخگویی-نبود مطالعات تطبیقی – نبود پشتوانه نظری و تحقیقاتی – نبود نقشه راه  و برنامه – فقدان متخصصان بودجه و مالی  آشنا به بودجه ریزی عملیاتی و…

موانع مدیریتی و ساختاری  :

نبود سیستم حسابداری و گزارشگیری مناسب – نبود سیستم اطلاعاتی غیر مالی مناسب – وجود روشها و رویه های نامناسب و سنتی – نبود شاخص سنجش میزان دستیابی به اهداف – فقدان سیستم تشویق و تنبیه برای دستیابی به اهداف عملیاتی – نبود استراتژی مناسب  جهت استقرار بودجه ریزی عملیاتی – عدم توجه به کارایی در عملیات و…

موانع انسانی و رفتاری  :

عدم آشنایی مدیران و کارشناسان از فرایند استقرار بودجه ریزی عملیاتی – نداشتن علم و تجربه کافی مدیران و کارشناسان – مقاومت مدیران و کارشناسان در برابر استقرار بودجه ریزی عملیاتی – عدم آشنایی  مدیران با منافع حاصل از اجرای موفقیت آمیز بودجه ریزی عملیاتی

 مولف/مترجم: افشین نخبه فلاح

منبع: ماهنامه تدبیر-سال شانزدهم-شماره 165